允许城投破产对“垃圾债”猛击一掌

　　过去20多年，城投债这些政府融资平台为推动城市发展立下了汗马功劳，但许多并不具备自主盈利能力，主要通过财政补贴来维持运营，其偿债资金也主要来自政府补贴，这在一定程度上加大了地方政府的债务风险。

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)，其中一点提到“对严重资不抵债的政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算”——警钟已响，这意味着，政府不再为融资平台公司兜底。

　　政府融资平台是指由地方政府及其部门通过财政拨款，或注入土地、股权等资产设立，承担政府的投融资功能，具体形式包括综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司等，也包括行业性投资公司，如交通投资公司、旅游投资公司等。

　　这些政府融资平台对推动城市发展起到了很大作用，但也因此积累了大量债务，对中央政府进行宏观调控形成重大掣肘。

　　联讯证券首席经济学家李奇霖表示，一旦融资平台实施破产，会倒逼那些依靠传统模式、资金来源以财政为主的城投公司加快市场化转型。

　　　　为“筹钱”而生

　　最早的融资平台可以追溯到1987年，上海久事公司是公认的全国首家真正意义的城投公司，当时成立便是为了尝试用市场手段筹措资金，加强城市基础设施建设。此后，融资平台一直扮演着为地方政府“筹钱”的角色。

　　到了1994年，融资平台开始在全国推广。当时实施分税制改革，“财权上移，事权下放”，使得地方政府的财权与事权不匹配。为解决地方财政支出的缺口，同时规避《预算法》不允许地方政府债务融资的规定，这些替政府融资的平台公司在全国范围内应运而生。

　　尤其是2008年全球金融危机时，中央宣布实施财政刺激方案，中央财政投入1.18万亿元，地方政府配套2.82万亿元，但当年地方政府的财政收入才2.77万亿元。

　　为了解决这一困境，2009年3月，央行与原银监会颁布92号文件，指出“要不断鼓励支持具有条件的地方政府搭建融资平台;根据实际情况不断拓展中央相关项目资金融资渠道”。此后，各省市县的融资平台纷纷涌现。当年，平台数量就从3000多家增加到了8000多家。那时很多人无法辨别，融资平台与地方财政之间的担保关系。

　　“在外界看来，融资平台在融资时，是由地方财政来做信用担保，但是实际上，早在2010年，中央就已经发文在禁止这种担保行为了。”天风证券固定收益首席分析师孙彬彬表示。

　　资料显示，2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确规定，地方政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

　　2010年11月，国家发展改革委发布《进一步规范投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，收紧了发债条件。该《通知》明确规定，城投公司的偿债资金至少70%源自自身经营。这一规定对于限制地方政府财政支出，避免财政赤字具有重要意义。

　　2014年是融资平台的一个重要拐点。当年9月份，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)，规定城投公司不能继续充当政府的融资平台，融资平台不得新增政府债务。同时也赋予地方政府适度举债的权限，明确地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道。

　　43号文的发布曾经引起不小的恐慌。孙彬彬记得，当时一家城投公司内部就有讨论，如果城投公司不能充当政府融资平台，那银行是否还愿意给他们贷款?在建工程是否会出现资金链断裂?

　　一年之后，财政部、央行、原银监会联合发布《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，提出对在建工程的存量融资，要求“对于在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融资平台公司在建项目贷款，银行不得盲目抽贷、压贷、停贷”。

　　这曾被批是43号文的倒退，但却解决了当时不少现实问题。